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日本の“防衛政策”は米国の要求に応えること!


2010年12月28日(火)日経ビジネス 荒谷卓

菅直人内閣が12月17日、新防衛大綱を閣議決定した。日本の安全保障政策の中期(5~10年)の指針である。

 このコラムでは、外交官や自衛隊のOB、国際政治学者などの専門家に新大綱を評価していただく。日本を取り巻く安全保障環境にかんがみて、新大綱は適切な指針なのか? どこが優れているのか? 何が課題なのか?

 第4回の著者は、明治神宮武道場「至誠館」館長の荒谷卓氏。

1年先送りされた防衛計画の大綱が閣議決定された。新大綱は冒頭で、大綱策定の趣旨を『我が国の安全保障および防衛力の在り方についての指針』としている。このため、まずは「安全保障における基本理念」に注目してみる。

 今回の大綱で、安全保障の目標を3つに分類したことは、日米安全保障の枠組み上は正しい区分である。つまり、日米安保条約の元々の目的であった「我が国防衛」。1997年の新ガイドライン策定時に、米側の要求に応じて取り入れた「周辺事態への対応」。そして、2005年の日米共同宣言「未来のための変革と再編」で取り入れた「国際的な安全保障環境の改善の分野における貢献」だ。これもまた、米側の要求に応じて付加した。

 第2と第3の目標は米側の要求に応じたものだけに、「我が国の安全保障における基本理念」に記載された「我が国自身の努力」という言葉の意味が、我が国の主体的な努力ではなく、米国の要求に対して我が国がなしえる努力としか見えない。


自衛隊の前身組織は、マッカーサーの指示で創設した!

 そもそも、第1の目標である「我が国防衛」自体、我が国が本当に主体的な意志で取り組んでいるものなのか。「我が国自身の努力」について考えるに当たって、戦後の日本の防衛政策を振り返る必要がある。例えば、この大綱でようやく取り下げた『基盤的防衛力構想』について、これはいかなる経緯で造られたものかを知る必要がある。

 陸上自衛隊の前身である警察予備隊は、マッカーサーの指示、すなわちポツダム勅令を受け、政府が1950年に創設した。その後、沿岸警備隊、海上警備隊、航空自衛隊がこれに続いた。沿岸警備隊は、アメリカ国家安全保障会議の承認に基づき、連合国軍最高司令官の隷下に置いた。翌1956年、政府は海上保安庁の一機関として海上警備隊を創設した。同隊は、海上自衛隊の前身である。さらに政府は、米統合参謀本部の「日本の防衛に関する計画構想」などに基づく米国からの強力な要請に応えて、航空自衛隊を創設した。


米国からの経済支援を受けるため、防衛力の「形式的」な整備を始めた!

 主権回復後も、日本は米国からの要請に応え続けた。米国の経済支援を得るためには、日米相互防衛協定(MSA協定)を結び、自主防衛努力義務を果たすべき必要が生じたからだ。これ以降、日本は2つの性格を持つ“我が国自身の努力”を進めていく。一つは、日本に対する米側の防衛努力要求を大幅に値切ること。もう一つは、取りあえず米側との約束を果たすために、目に見える陸海空の防衛力を形式的に整備することだ。

 MSA日米協議において出された「池田・ロバートソン会談覚書」の内容は、戦後一貫して継続している我が国の防衛政策の特徴を現している。その内容とは以下のようなものである。

(A) 日本側代表団は十分な防衛努力を完全に実現する上で次の四つの制約があることを強調した。

(イ) 法律的制約:憲法第九条の規定のほか憲法改正手続きは非常に困難なものであり、たとえ国の指導者が憲法改正の措置を採ることがよいと信じたとしても、予見し得る将来の改正は可能とはいえない。
(ロ) 政治的、社会的制約:これは憲法起草にあたって占領軍当局がとった政策に源を発する。占領八年にわたって、日本人はいかなることが起っても武器をとるべきではないとの教育を最も強く受けたのは、防衛の任に先ずつかなければならない青少年であった。
(ハ) 経済的制約:国民所得に対する防衛費の比率あるいは国民一人当りの防衛費負担額などによって他の国と比較することは、日本での生活水準がそれらの国のそれと似ている場合のみ意味がある。旧軍人や遺家族などの保護は防衛努力に先立って行われなければならぬ問題であり、これはまだ糸口についたばかりであるのにもかかわらず、大きい費用を必要としている。また日本は自然の災害に侵されやすく、今会計年度で災害によるその額はすでに千五百億円に上っている。
(ニ) 実際的制約:教育の問題、共産主義の浸透の問題などから多数の青年を短期間に補充することは不可能であるかあるいは極めて危険である(本誌注:自衛隊に相当する機関に、多くの共産主義者が入ることを懸念した)。

B) 会談当事者はこれらの制約を認めた上で

(イ) 米国側は日本側が考えている数およびその前提は低きに失することを指摘し、またこれらのものは重大な困難なしに発展向上させ得ると信じると述べた。
(ロ) 米政府は、米国駐留軍のための日本の支出額は、日本自身の防衛計画のための支出が増大するにつれて減少すべきものであることを認めかつ同意した。
(ハ) 会談当事者は日本国民の防衛に対する責任感を増大させるような日本の空気を助長することが最も重要であることに同意した。日本政府は教育および広報によって日本に愛国心と自衛のための自発的精神が成長するような空気を助長することに第一の責任をもつものである。

 このMSA日米協議以来、「経済政策を進める上で米国との関係を維持する必要がある」との打算から作成した防衛政策が、延々と継続しているのだ。それも、あたかも主体的で意味のある日本の防衛政策のようにして。


『基盤的防衛力構想』は米国に追従した「現状」に名前を付けたものにすぎない。

 主権回復後、日本は独自の防衛構想を持たないまま、米国との約束水準を満たすため防衛力を整備した。これが1958年から1976年までに実施した第1~4次防衛力整備計画である。これに対し、防衛費の増加傾向に歯止めをかけるべく、政府は最初の防衛大綱を作成した。このときに、構想のないまま整備してきた1976年当時の防衛力に付けた名称が『基盤的防衛力構想』だ。つまり、「我が国防衛」までもが、日本の自発的意思ではなく米国の要求に我が国がなしえる程度の努力の中で進められてきたのだ。

 『基盤的防衛力構想』について政府は、日本の安全保障上の脅威を想定して、それに対処するための防衛力、いわゆる脅威対抗型の所要防衛力ではないと説明してきた。つまり、防衛力構想といっても、実際の国際情勢に対応した実効的防衛能力を構築するための構想ではなかった。当然、「本当に抑止効果があるかどうか」という検証はないまま、「これが抑止力だ」と言ってきたわけである。


「動的防衛力構想」を導入しても、3つの目標は遂行できない!

 新大綱は、『基盤的防衛力構想』を廃し『動的防衛力構想』を打ち出した。だが、日本独自の防衛構想を持たないまま、米国の要求に応えるため防衛力を整備する構造は継続している。「安全保障の基本理念」の中に記載された「我が国は、日本国憲法の下、専守防衛に徹し、他国に脅威を与えるような軍事大国とならないとの基本理念に従い…」というのがそれだ。冒頭で紹介した3つの目標を実効的に遂行していくことと、この基本理念が事実上矛盾しているということは明らかである。

 「周辺事態」も「国際的な安全保障環境」も「専守防衛」の範囲には収まらない。「他国に脅威を与えない」ことを重視するあまり、自衛隊の抑止力は実効性のないものになっている。

 仮に「国際的な安全保障環境」に貢献するとしても、憲法9条の制約で、領域以外での他国との軍事協力はできない。実際のところ、日米韓の協力枠組みすら具体化できない。平和構築活動では他国の警備を受けなければ活動することすらできない。また、多国籍軍の指揮関係に入れないため実効的な協力は困難だ。

 3つの目標を達成することは困難なのである。「憲法9条を理由にして、防衛力を常識的なレベルに引き上げることができない」と“言い訳”する構造は、池田・ロバートソン会談のときと全く変わっていない。

 

日本の防衛力はソフトが欠けている!

 具体的に言えば、ハードウエアとしての防衛力を実際に運用するためのソフトウエアが欠けている。つまり自立した国の意思決定と法的枠組みを含む制度上の問題がある。

これまで、防衛大綱は、もっぱらハードウエアとしての防衛力整備計画に対する拘束力だけを持ってきた。ソフトウエアの整備に関する指針としての役割は果たしてこなかった。果たして、今回も、ソフトウエアの整備に関しては具体性が極めて乏しい。大綱本文の別表や、同時に閣議決定された中期防衛力整備計画は、ハードウエアの整備に関してのみ具体的な計画を示している。

 目に見えるハードウエアは整備するが、実際に防衛力として運用するためのソフトウエアはない――実はこの体質こそが、戦後一貫して日本の安全保障と防衛に内在する核心的問題なのである。


ソフトの欠如がもたらす3つの課題!

 以下にソフトウエアが欠如していることから生じている問題を3つ指摘しよう。

 第1は、新大綱が導入した『動的防衛力構想』に関連するものだ。『基盤的防衛力構想』にかわる『動的防衛力構想』では何が変わったのだろうか。北沢俊美防衛大臣の談話では、脅威対抗――日本の安全保障上の脅威を想定して、それに対処するための防衛力――の考え方には立っていないという。また、政治的効果を創出するに必要な防衛力の質と量を分析したものではないようだ。これは、防衛力の整備内容は、自公政権時代とほぼ同じ内容であることから明らかである。

 ここで、「政治的効果を創出する」と言ったのには意味がある。

 新防衛大綱は目標の一つに「我が国防衛」を掲げている。ここにおける政治的効果は一般的に明瞭である。主権、領土、国民を守るということだ。しかし、第2、第3の目標である地域の安定化や世界の平和において、日本が果たす具体的役割は何か? 自衛隊に政治が期待する作戦効果を示さなくては、必要とする防衛力の量と質を具体化することはできない。

 「基盤的防衛力構想」を廃止し、本当に効果的に対処しようとするのであれば、政治的に予想されるシナリオを政府全体でシミュレートし、政府が期待する政治的効果を生み出すことができる防衛力の水準(ハード)と運用に必要なメカニズム(ソフト)を検証しなくてはならない。


「動的防衛力」も「シームレスな対応」もソフトなしには実現できない!

 第2は、「我が国防衛」において残されている課題だ。

 新大綱に「各種事態にシームレスに対応する」という表現がたびたび出てくる。例えば、中期計画は、特殊部隊による攻撃に対して通常の陸上自衛隊の部隊で対応するかのように記述している。ということは、警察力で対処できない事態が起きたときは、韓国に北朝鮮の工作員が潜入したときの例のように、陸上自衛隊の通常部隊が大規模に出動することになるのだろうか?

 仮にそうなった場合、国民保護に当たる地方自治体と掃討作戦を遂行する自衛隊との連携はどうなるのだろう? これまで、自治体は、国民保護訓練を取り行ってはいる。だが、同時に同じ地域で自衛隊が作戦を行っている状況での訓練はしていないのではないか。 さらに、日米安保条約が発動したとして、米軍の作戦と自治体、関係機関はどう連携するのか。自衛隊がいちいち仲介に入るとしても、自衛隊と米軍との間にも、現在、指揮・調整メカニズムはない。米軍が作戦する地域での誤射誤爆は当然予想される。

 第3に「機動的に運用する」を取り上げる。例えば今の陸上自衛隊の構造は「機動的な運用」に適していない。

 陸上自衛隊は領域警備の法的任務を持っていない。だが、自衛隊法施行令で、各方面隊に警備区域を割り当てている。さらに、その区域を、事態に即応し機動的に運用されるべき師団以下の部隊に警備地区、隊区として割り当てている。このため、各部隊は中隊レベルまで民生支援などの地域行政業務が発生し、機動的運用が困難な状態になっている。

 ちなみに陸上自衛隊は、「北部」や「東部」など全国に5つの方面隊を配置している。各方面隊は複数の師団からなる。各師団は、連隊、大隊、中隊が階層をなして構成している。

 地域行政業務は多様。さっぽろ雪まつりの支援はその一つ。各師団に属す部隊長が地域べったりの駐屯地司令職を兼務しているので、部隊がそれぞれの土地に根付いてしまい、師団としての機動性に影響が出ている。駐屯地司令は、本来訓練などに費やすべき時間を、支援団体や地方の有力者との会合などに使っているのが実態だ。

 このようなこまごました制度をすべて見直さないことには、動的防衛力としての基盤ができてこない。これらはすべて運用上のソフトウエアが未整備なことの一例にすぎない。

 

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