首相公選制
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【第83回】 2010年9月15日 ダイヤモンド・オンライン
　
　民主党の代表選挙が終わった。菅直人首相と小沢一郎前幹事長の一騎打ちとなり、激戦の末、菅首相が代表に再選された。

　今回の代表選はコップの中の嵐にうつつを抜かしているとの批判もあったが、密室による「談合」で代表が選ばれていたとすれば、自民党政権時代と同じという批判がついて回っただろう。選挙となったことで、菅、小沢両氏がオープンに政権構想を戦わせた。権力の正統性あるいは民主的正当性という意味でも、その点は評価されてよい。

二人の街頭演説を聞く国民のもどかしさ！

　ただ、二つの素朴な疑問が残る。一つ目は代表選前に、国会議員の多くが菅、小沢両氏のどちらを支持するかが色分けされてしまったことだ。有力議員が支持を表明して、選挙への影響力を行使するということは、いずれの選挙でもあり得ることだ。ただし、当選1回の議員も含めて、ほとんどの議員が色分けされてしまったということ、政策を軸にして自らが考え抜いた上で判断したかどうかについては、疑問なしとしない。

　二つ目は代表選出に対する国民の参加である。代表選では公開討論会や街頭演説も行われて、両氏が国民に支持を訴えた。今回は、民主党の国会議員、地方議員、党員・サポーターによる投票だっただけに、末端のサポーターに向けて支持を訴える必要があったという事情は分かる。

　だが、考えてみれば国民に投票権はなく、民主的正当性も民主党という政党内に限定されたものだと言える。国民には選挙権がないのに、街頭演説を行うことを不思議に思い、自分も代表選びに参加したいと感じた人がいたとしてもおかしくない。そう考えると、現在は議論が下火になっているものの、「首相公選制」について、いま一度考慮してみる価値はある。

　政治学の教科書のようで恐縮だが、日本は議院内閣制を採っている。日本国憲法によれば、行政の最高機関が「内閣」で、内閣総理大臣（首相）は国会議員の中から選ばれる。各省の大臣（国務大臣）は首相が任命し、その過半数は国会議員の中から選ばれなくてはいけない。したがって、一般的には国会で最大多数を占める与党の党首（代表）が、内閣総理大臣になって、内閣を組織する。

形式的には、国民が国会議員を選び、その国会議員が首相を選ぶのだから、間接的に国民が首相を選んでいるとも言える。問題は自民党政権末期から、現在の民主党に見られるように、与党の党首＝首相が短期間にコロコロ変わる事態が起こった場合である。

　この場合、二つの大きな問題が発生する。一つは民主的な権力の正統性である。与党の事情によって党首が変わっているのだから、間接的にでさえ、国民が選んだとは言えなくなる。二つ目が、リーダーシップの問題である。民主的な正当性に疑問がつくうえに、在任期間が短くなるから、権力基盤が弱く指導力を発揮することができない。

　この問題を克服するための制度として議論されているのが、「首相公選制」だと言える。簡単に言うと、これは国民が直接、首相を選べるという制度で、「直接」という点が、現在の議員内閣制と大きく異なる。もちろん、首相公選制にも多くのバリエーションがある。

自分たちの民主主義の「かたち」を作り上げるとき！

　小泉純一郎首相時代の2002年8月に「首相公選制を考える懇談会」が出した報告書を参考にすると、首相公選制は、次の二つに大別できる。

　一つ目は、国民が直接に首相指名選挙を行うというもの。いわゆるアメリカの大統領制に近い。この場合は、行政を執行する内閣と、立法権限を持つ国会の機能と権限・責任が、明確に分けられる。一般的には、国会は内閣不信任の権限を持たないので、内閣は定められた期間中、長期に安定して政権を維持することができる。官僚の任命権も広がるので、「官僚内閣制」を打破するには、こちらの方が向いていると言える。

　日本の場合は、「首相」と「天皇」のどちらが国を代表する「元首」なのかという問題が起こるものの、この点は憲法上乗り越えられるという意見が強い。実際上の問題は、まず首相にふさわしくない人間が選ばれる可能性があるということだ。この場合は、そういう人を選んだのも国民の責任と言えるが、さらに大きな問題は首相と国会の「ねじれ現象」が起こった時だ。首相を支持する政党と国会の最大多数の政党が異なるケースである。

　このケースでは、首相も国会議員も選挙で直接選ばれているので、現在の衆参ねじれ現象以上に対立が激化して、政策遂行に障害をきたす恐れがある。実際、大統領制度がうまく機能している国は、アメリカだけという評価もある。

二つ目は、議員内閣制を前提とした首相統治体制である。首相の選出に国民が参加できるように、衆議院議員選挙の際に、各政党が首相候補を明示する。つまり、その政党の国会議員に投票することが、首相選びに直結するという方法である。イギリスの首相選びに近い。

　現在とくらべれば、この方法はより国民が首相選びに深く参加していることになる。政権与党も党内の事情や派閥（グループ）の力関係で首相を変えることができないので、政権が安定してリーダーシップも発揮しやすい。

　反面、直接指名選挙と比べると、国民が間接的な参加であることは変わらず、国民から与えられた民主的正統性と言う点では弱くなる。加えて、議員内閣制を維持しているので、国会は内閣に対する不信任の権限を持っており、政権が不安定になることも考えられる。実際に、イスラエルでは同様の制度が導入されたものの、不信任決議が連発されて、政権があまりに不安定になったために、この制度は廃止された。

　こう見てくると、議院内閣制も含めて、完璧な制度と言うものはない。やはり重要なことは、いま日本が直面している課題は何で、それを解決するにはどのよう政治体制が向いているかを、国会議員のみならず国民一人一人が考えることをおいてほかにはない。

　よく日本の民主主義は、第2次世界大戦後に占領軍から与えられたもので、自分たちで勝ち取ったものではないと言われる。現在の制度を前提とするなら、すでに鳩山氏から民主党の代表は代わっているのだから、近い将来に総選挙を行うのが筋というものだろう。もし、民主党がこれからも、政治的課題そっちのけで抗争を繰り返すようなことがあれば、やはり現在の議院内閣制には、構造的な欠陥があると考えざるを得ない。

　首相公選制は憲法改正を必要とするものから、現憲法の枠内で実施できるものまで、いくつかのバリエーションがある。今回にも増して首相候補者が政策論を戦わせ、国民が政治に関心を持つという点において、首相選びのプロセスを改革することは、日本国民が「民主主義のかたち」を考える上で絶好の機会である。

（ダイヤモンド・オンライン客員論説委員　原 英次郎）