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わが国を防衛する固い決意と10年先の国際情勢をにらんだ防衛の基本方針!

2010年11月2日(火)日経ビジネス 古澤 忠彦(元海将)

菅直人内閣は、年末までに新しい防衛大綱を閣議決定する予定だ。防衛大綱は、日本の中期(5~10年)の安全保障政策の指針を示す重要な文書である。本来なら昨秋、改定する予定の文書だったが、政権に就いたばかりの民主党が1年延期した。
 このコラムでは、外交官や自衛隊のOB、国際政治学者などの専門家が考える防衛大綱の「私案」を紹介する。日本は、集団的自衛権の行使を今後も 禁止し続けるべきなのか? 非核三原則、武器輸出三原則などの「原則」を今後も維持し続けるべきなのか? 日米同盟はいまのままでよいのか? 米軍基地は 日本に必要なのか?
 安全保障政策に関する議論は、これまでタブー視されてきた。しかし、本来はみなで議論し決めていくものである。このコラムで紹介する私案は、ビジネスパーソンが自分のこととして安全保障政策を考える際の座標軸づくりに役立つはずだ。

昨年夏、自由民主党から民主党へと政権が交代した。「わが国は歴史的な転換点を迎えた」と騒がれた。自民党政権の末期的状況に嫌気のさした国民が非自民党政権を選択。そして、民主党・鳩山政権が生まれた。彼らが提示したマニュフエストは実現性に乏しいものであったが、宣伝戦が効を奏して順風満帆の出港であった。

 だが、「鳩山丸」はいきなり「安全保障」という暗礁多い海域に流されて、際どい航海を強いられた。外交、安全保障政策は、政権交代によって急激に変えるべきものではない。しかし、鳩山政権は行き先を明確にしないまま、「日米同盟」の舵を大きく切った。自ら望んで暗礁多い海域に突入してしまった。普天間基地問題に象徴されるように、鳩山政権は、哲学や戦略を持たないままに、わが国の安全保障の基軸である「日米同盟」を破綻の危機にさらしている。そして、政権自身がそれに気付いていない。このことこそが、わが国の真の危機である。

 国際情勢が急激に変化し、危機的状況が多様に複雑に生起する中で「21大綱」(注:「21」は平成21年の意)の策定が期待されていた。だが、鳩山政権は、「防衛計画大綱」と「中期防」の作成を1年間延期した。政権交代の成果をことさら強調したかったのであろう。自民党政権下で準備された大綱研究を蹴った。しかし現実には、民主党政権の確たる国家戦略や安全保障政策が出ないまま、大綱策定の期限が近付きつつある。

 防衛計画の大綱は、おおむね10年先をめどに防衛力の整備の方向を決めるものであり、将来のわが国の安全保障の態勢を描くものである。10年後およびその先のわが国の国民が安泰に生活を営むことができる態勢を築くため、大綱への期待を述べる。


大綱の位置づけを改めて考えよ!

 「防衛計画の大綱」(以下、防衛大綱)は、本来、わが国の安全保障の最高責任者である首相が国家目標と国益を明示し、それを実現するための国家安全保障戦略を示したことを受けて、政府が防衛政策の指針として提示するものである。外交・防衛政策は他の政策に優先して重視するべきものである。大綱は、国家主権の確保、領域の保全、国民の生命・財産の安全を守るという国家と政府の覚悟と決意の表明とも言える。

 防衛大綱は、アジア太平洋および世界の安全保障環境の変化を見据えた当面10年間の防衛政策の基本的枠組みを規定する、この防衛政策を実施するために必要となる防衛力の量と質、および円滑な運用の基本的方針を明示しなければならない。しかしながら、これまで防衛大綱は、防衛政策の下位に位置づけられてきた。その理由には次の3つが考えられる。


現行の大綱が抱える3つの問題点!

 一つは、「国益とは何か? どう守るのか?」を政治、学会、マスコミがキチンと議論してこなかったことによる。彼らは、先の大戦のトラウマ、周辺国への過剰な配慮、選挙の票にならない、といった理由からあえて触れることを忌避してきた。その結果、国家の存在意義や国益に対する国民の役割、自衛隊の存在意義などを真剣に本質論として論じることがほとんどなかった。

 わが国の防衛政策の策定においては、「特異な軍事評論」がかかわってきた。そもそも国防・自衛隊のあり方を政治のレベルで論じるときには「自衛隊による安全確保」を主題にするべきだ。しかし日本では、「軍隊=平和に対する脅威」という視点から「自衛隊からの安全確保」を同時に論じてきた。「軍隊(=自衛隊)からの安全」は学問の世界の話題ならともかくも、実際に部隊や隊員を運用する立場の政治家が政策論として論じるべきではない。政治と軍隊(=自衛隊)の相互に熱い信頼があってこそ、軍隊は任務に邁進できるのである。政治に信頼されていない、常に警戒の目で見られていると感じた途端に、身命を賭して任務に邁進する士気は失せる。

 2つ目は、自制的防衛政策が軍事的合理性を過剰に抑制したことである。「非核三原則」、「軍事大国にならない」、「専守防衛」、「攻撃兵器を保有しない」、「集団的自衛権を行使しない」――などの否定形の文言が、日本の防衛政策が自制的であることを顕著に示している。その最たるものが憲法9条の「戦力を保持しない」である。これらの政策的文言を前提にして、政府はこれまでの大綱を策定してきた。

 3つ目は、大綱に添付される「別表」の存在である。これは、防衛力の整備規模を数値で表わしたもので、当面の情勢に対応するために保有するべき陸海空自の兵力が一覧表にしてある。。別表があるばかりに「理念なき防衛力整備」に走りがちである。大方の国民は、大綱の本文を読むことなく「別表」のリストのみを見て大綱を理解したつもりになり、これだけの兵力があればわが国は安泰と誤解する。戦車や護衛艦や戦闘機がわが国の防衛上なぜ必要か、どのような役割を果たすのかまで、思いを致すことがない。いわば、大綱は「買い物計画」に堕してきた。

防衛大綱を防衛政策の指針にするためには、まず国家目標および国益とは何かを明確にして国家戦略・国家安全保障戦略を確立することである。これこそ現政権が設置した国家戦略室が策定すべき重要事項である。そして、防衛省が作成する統合長期防衛戦略や中期能力見積もり等の諸検討作業を受けて、政府が大綱を作成する。その中心的役割も国家戦略室が担うべきである。そして、安全保障会議において、首相らが最終的に議決する。

 次に、防衛大綱には、以下のことを示すことが重要だ。1)わが国を防衛する固い決意、2)当面10年先までの国際情勢の変化に対応できる防衛政策を策定するための基本的方針、3)自衛隊の役割と運用指針、4)自衛隊以外の組織・機関が果たすべき役割と自衛隊との協力関係、5)防衛力整備の方向性。したがって、別表は大綱から切り離すべきだ。別表に書かれてきた内容は、大綱を受けて策定する「中期防衛力整備計画」に取り入れるべきであろう。


専守防衛を主体的防衛に改めよ!

 以下、上記の4つの項目として、具体的にどのような内容を盛り込むべきか、私案を述べる。まずは、先に述べた2)当面10年先までの国際情勢の変化に対応できる防衛政策を策定するための基本的方針に関して、7つの提案をする。

 第1に、「専守防衛」を改め「主体的防衛」とするべきだ。「専守防衛」は、自衛隊の運用をきわめて狭く、限定的にしている。現行の大綱は「わが国は国防の基本方針の下に専守防衛に徹し、他国に脅威を与えないことを主眼に防衛力整備を進めている」(出典:16大綱)と定めている。つまり、専守防衛は、相手から攻撃を仕掛けられてから初めて対処する。保持する防衛力は、相手に被害を与えても相手に大きな打撃を与えない程度のものに限定する。作戦形態をもっぱら防勢的なものとし、攻勢的なものは取らない。軍事的合理性を無視して、武力行使、武器の使用あるいは戦術レベルの攻撃にまで過度の制約を課しているわけだ。

 そもそも相手に脅威を与えない軍事力は世界に存在しないし無意味である。

 専守防衛という考え方は、平和主義を強調するあまり、国家・政府が国民の犠牲を傍観することにつながる。

 わが国がたびたび発言してきた「専守防衛」は、すでに周辺国に十分に伝わり、理解されているようだ。先の北朝鮮工作船の行動や尖閣諸島周辺の中国漁船群の傍若無人振りは、「(中国が)軍事的に攻撃しない限り、日本は強権を発動しない」と見透かしていると思われる。このような状態は、一方的な権利侵害を招く可能性が大きい。このことは、北方領土や竹島の不法占拠にも色濃く影を落としていると考えられる。

 ミサイルなどによる攻撃からわが国を防護するのに、敵のミサイル基地などを攻撃することが自衛の範囲として認められている。1956年の衆院内閣委員会で、鳩山一郎首相(当時)が「座して自滅を待つべしというのが憲法の趣旨とするところではない」と答弁し(実際には船田中防衛庁長官(同)が答弁を代読した)、この考えが認められた。しかし、具体的な法律や装備を整備して国民を守ろうとする施策は実行してこなかった。「ICBM(大陸間弾道ミサイル)や爆撃機の保有はあり得ない」とする国会答弁はそのあかしだ。

 中国および北朝鮮の核・弾道ミサイル、サイバー・テロを含むテロ攻撃、領域侵害などの新しい国際紛争環境に対して、米国が持つ攻撃力と抑止力に全面的に依存することはあまりにもリスクが大きい。米国は、国力および軍事力が相対的に低下する予兆があり、中東やアフガンなどに関与した場合には、西太平洋の危機に即応できるとは限らない。このような、論理的に成り立たない専守防衛に代えて、自国の防衛と国際的不正義に対処できる真の意味の「戦略守勢」を基にした「主体的防衛」戦略を打ち出す必要がある。もちろん、外征侵略戦争を行わないことは前提だ。

 主体的防衛戦略は、必要な防衛力を自主的・積極的に保有し、反撃を含めた「攻勢的防衛」の態勢を準備することで、わが国の主体的抑止力を強化するものである。筆者はこの政策を、日本の生存にとって、日米同盟の深化とともに不可欠なものと信じている。


国家安全保障会議を設置すべし!

 第2として、最高意思決定基盤の在り方について提案する。当面10年先までの防衛政策を策定するため、新防衛大綱は国家安全保障会議の設置を提唱するべきだ。先に述べたように、国家戦略室が策定した安全保障の基本戦略に基づいて防衛戦略すなわち防衛大綱の指針を練る組織である。安倍晋三元首相が「国家安全保障会議」すなわち日本版NSC(National Security Council)の創設を提唱し、関連法案を国会に提出したのは極めて意義のあることであった。同元首相は、官邸主導で能動的に外交・安保戦略を立案することや、首相官邸の情報収集・評価機能を強化すること、を図っていた。安全保障の基本戦略(グランドストラテジー)がまずあり、それを遂行するための下部戦略として外交・防衛戦略があるべきである※1。だが、国家安全保障会議の実現を目指した法案は2007年の国会で廃案となった。


その法案は9人の閣僚を中心とする現在の「安全保障会議」の機能は残すものの、この中から首相のほか外務、防衛、財務、官房の4閣僚を中心とする会議を設けて、ここで「国家安全保障に関する外交、防衛政策の基本方針や重要事項」などを審議するとした。加えて、この会議を補佐するものとして、「専門会議」と「事務局」を設ける案であった。

 私が考える国家安全保障会議の役割は、わが国の安全保障に関して実行性のある実質的な議論をすること、それをふまえて長中期の防衛戦略を作成すること、関係各省庁・機関に対して基本的事項を指導すること、最高責任者であり指導者である首相の意思決定を補佐することなどだ。また、情報部門(例:防衛省情報本部)と密接に連携することにより、国家緊急事態に対処するため、刻々変化する情勢をフオローして状況に応じた決断をする。

 これらの機能を実行性あるものにするためには、情報部門と政策企画担当部門(各省庁および政党の政策担当者など)の関係を緊密にするとともに、柔軟かつ機動性ある組織を構成する必要がある。加えて、首相に対して専門的かつ実務的な助言をする者として、国家安全保障担当補佐官および制服自衛官の補佐官を設けることも必要である。

島嶼および領域は、すなわち本土防衛である!

 第3として島嶼および領域の防衛について述べる。

 日本の政治経済の中枢に対して直接侵略が及ぶ蓋然性は低い。しかし、東アジアの海洋覇権をねらう中国、日本固有の領土である北方四島と竹島を不法占拠しているロシアおよび韓国の行動は、わが国の島嶼とその周辺の権益を侵害している。

わが国は戦後65年間、国境と領域の警備を実質的に軽視してきた。警備監視体制は即応性を持たず、極めて脆弱である。その結果、拉致、漁船拿捕・銃撃被害、竹島・北方領土の不法占領、尖閣諸島の紛争化、EEZ(排他的経済水域)海洋資源の争奪、領域侵犯を招いてきた。わが国は四面環海で、多くの島嶼に囲まれている。いっぽう縦深性に乏しく、バッフアの無い国土構成は、防衛上、脆弱な側面をさらけ出している。ちなみにバッファとは、第2次世界大戦時の英国にとってのフランスのような存在を指す。

 特に、東シナ海・日本海に所在する離島は「国境の島」として、直接脅威にさらされている。竹島や北方四島のようにいったん侵略された島嶼は、外交的な話し合いで奪還することはほとんど不可能である。さらに、軍事的な奪還作戦は、多量の出血を覚悟する必要がある。国境離島は、国土防衛の「防波堤」ではない。いかなる島嶼もわが国を形成する「本土」である。その観点に立って領域警備防衛の態勢充実を図らなければならない。

 その際に重視しなければならないのは、主体的に自力で領域警備に当たることである。日米同盟は日本の安全保障の基本の一つであるが、基本原則は、あくまでもわが国の国土の確保と国民の安全の確保を日本自身が全うすることである。「米国がいつでも即応して来てくれる」という期待と依存では、日本の安全を全うすることはできない。日米安保体制を機軸とするあまり、「自ら守る意識の希薄化」という負の部分を招いた。これを払拭することに、わが国独自で取り組まなければならない。

 領域防衛は離島の防衛と密接不可分である。離島・領域の安全確保は、緊密な島嶼間ネットワークを構築する情報通信、海路空路の島嶼間シーレーン、人の流れと高い関心に大きく依存する。

 離島に必要な防衛は、専守防衛でなく「先守防衛」である。わが国の国境に多数散在する島嶼とその周辺の領域の防衛警備は、部隊配備の制約と効率性の面から脆弱にならざるを得ない。したがって、予測される事態に先行して所用の部隊を配備する即応機動性が重要である。

 わが国の地政学的特性を考えると、敵の侵攻を水際までに阻止できるよう陸海空自衛隊の機能を整備する必要がある。主な戦力は、島嶼防衛の場合、海兵隊化した陸上自衛隊となる。島嶼自身の自給自足、電気、燃料、医療、教育などの文化的な生活維持の機能が乏しいので、防衛警備の機能のほかに高速機動輸送、航空支援、後方支援、住民保護、医療支援など各種機能を複合的に持った任務部隊の編成が必要であろう。

 EEZを含む領域の防衛警備は、海上・航空自衛隊を機動的に運用すべき分野能であろう。日本領域内のあらゆる地域に即応できる態勢を維持するために、高速機動支援能力を統合部隊として運用する。不慮に侵攻を受けやすい重要離島、無人島については常時監視、警備する態勢を維持するか、即応できるための施設と装備を準備する。

 「先守防衛」を実現するためには、脅威が顕在化する前に防衛の態勢を強化充実する「防人」の態勢が必要である。そのためには関係省庁・機関が安全保障に総合的・積極的にかかわり、体制および態勢として役割分担を整理する必要がある。同時に、自衛隊や警察、海上保安庁その他の危機管理にかかわる「危機対処力」の統合運用・指揮・通信態勢の整備が必要である。そしてそれらの根拠法規として「国境警備法」を制定する必要がある。

シーレーンの安全確保は日本の死活問題!

 第4として、シーレーンに触れる。わが国のシーレーンは世界に広がっており、「海のあるところすべてが日本の国益に関係している」といっても過言ではない。新大綱において、シーレーン防衛の重要性をうたうべきだ。

 具体的には、米国を中心とした自由主義経済圏の関係国による海洋安全保障の有志同盟に積極的に関与し、地域の主導的立場を確保する必要がある。海洋の自由に対する米国の執念は絶大だ。世界の海を自由に利用するために払う政治的・軍事的・経済的な熱意と努力は、国益の防護と同等に頑なである。その恩恵に世界の海洋国家が依存している。日本が、世界第2の経済大国の源泉である海洋の自由な利用を維持するためには、米国との同盟関係を基軸にした海洋安全保障への積極的なかかわりが求められる。

 特に、わが国にとって西太平洋とインド洋のシーレーンの確保は、死活的に重要だ。この海域における海洋情報・データの収集とプレゼンスを継続的に維持するとともに、沿岸国との関係醸成と友好関係の確立が必要である。

 西太平洋における中国海軍のプレゼンス拡大は、見逃せない背景の一つだ。中国の空母戦力は、既に建造中の攻撃空母が2015年に就役する予定だ。逐次増勢し、戦力となっていくだろう。潜水艦勢力の拡充も急速である。沖縄・台湾・フィリピンを結ぶ第1列島線内の軍事的占有、および小笠原・グアム・パプアニューギニアを結ぶ第2列島線以西の西太平洋において、米軍に対するアクセス拒否・海域使用拒否の戦略を具体化させている。米国のQDR2010(注:QDRはQuadrennial Defense Reviewの略。4年ごとの国防計画の見直し)を読むと、近い将来に西太平洋における米軍の抑止力および打撃力に間隙が生じる可能性も否定できない。わが国としては、米軍来援と作戦遂行を円滑にするために、ハワイおよびグアムから日本列島までの軍事的なシーレーンを確保することが重要である。TGTトライアングル(東京・グアム・台湾を結ぶ西太平洋の三角海域)海域のシーレーンを掌握できるか否かは日米同盟の深化の要であり、わが国の生存に大きく影響するだろう。

加えて、東シナ海や台湾海峡、南シナ海のシーレーンは、太平洋とインド洋を結ぶシーレーンのチョークポイントであり、わが国のみならず世界の要衝である。この海域の制海権を中国が握り、海洋の自由を押さえることになれば、その影響は甚大だ。それを阻止するためには、キーストーンである台湾の独立または現状維持と、南シナ海と東シナ海の自由航行を確保・維持する必要がある。台湾については、台湾が自由民主主義の維持と確立、および中国からの干渉を排除する意味で独立を指向する意思があるときには積極的にこれを支援するべきであり、台湾が中国に統一されないように台湾を支援することが、シーレーンから見たわが国の国益である。

 海洋の自由と海洋権益を確保するためには、海運と海洋戦力を同時に確保することが重要である。これらの海洋力が、日米同盟および有志連合の海洋安全保障を共有する基盤となるからだ。危機的状況にまで落ち込んだわが国の海運界の再興は焦眉の急であり、人材の確保と育成、港湾の整備、造船・運航システムなどの近代化と整備・充実が重要である。同時に、海運界と海上自衛隊との密接な連携と情報の共有が必要である。


インテリジェンスに携わる人材の育成と秘密保護法の制定が急務!

 第5は情報機能の強化だ。人材育成と「秘密保護法」の制定を急ぐべきである。

 国家安全保障にかかわる情報の収集・分析において、情報部門の組織的かつ機能的活動が重要であることは論をまたない。そして、情報収集・分析に携わる人材の養成には、経費と時間と経験が必要だ。わが国の取り組みは、まだまだの感が拭えない。「情報の軽視が情勢判断を誤らせた」というわが国の貴重な過去の経験を反芻して、情報に関する人材の育成・強化を図る必要がある。

 加えて、秘密保護法の制定を急ぐべきである。わが国は、国家機密から企業情報、個人情報に至るまで情報を保全する努力を行っていない。国家・組織の機密情報が簡単に流失するばかりでなく、多くの工作員が隣人として暗躍していると言われている。

 情報保全の不法行為に対しては、国家公務員の守秘義務とか外国人登録法とか出入国管理法など他の法律を適用している。政治家の守秘義務はほとんど無きに等しく、重要な国家情報が政治家を通じて不用意にマスコミに流出している現状にも歯止めをかける必要がある。

 個別法による対応は限界に来ている。1985年6月、政府は「国家秘密に係わるスパイ行為等の防止に関する法律案」を国会に提出したが、けっきょく、陽の目を見なかった。これに再度、挑戦する必要がある。

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